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广东省江门市人民政府


印发江门市农村集体建设用地使用权流转管理暂行细则的通知 江府［2004］7号

各市、区人民政府，市府直属有关单位：



　　《江门市农村集体建设用地使用权流转管理暂行细则》业经市政府十二届六次常务会议审议通过，现印发给你们，请按照执行。

江门市人民政府
二○○四年二月二十日





江门市农村集体建设用地使用权流转管理暂行细则



第一章　总　则



　　第一条　为了加强农村集体建设用地管理，规范农村集体建设用地市场秩序，保障农村集体建设用地所有者和使用者合法权益，提高土地资源利用效率，促进我市农村经济发展，根据广东省人民政府《关于试行农村集体建设用地使用权流转的通知》（粤府［2003］51号），结合我市实际，制定本细则。



　　第二条　农村集体建设用地（以下简称集体建设用地）使用权流转是指经依法批准的农村集体建设用地使用权依照法定程序，通过有偿、有限期的出让、转让、出租（包括作价入股和交换等）等方式发生转移或变更的行为。



　　集体建设用地使用权流转分首次流转和再次流转。



　　江门市辖区内的农村集体建设用地使用权可依照本细则规定流转。



　　第三条　流转的集体建设用地只能用于工业生产、仓储及商业、宾馆、写字楼、旅游、文化娱乐设施等经营性项目的建设。



　　流转的集体建设用地不得进行商品住宅开发建设。农村宅基地不得在本集体成员以外流转。


　　第四条　不符合土地利用总体规划和城镇规划的农村集体土地使用权不得流转。



　　第五条　流转的集体建设用地的土地使用权及地上附属房屋所有权应分别办理登记。



　　依照本细则规定取得的土地使用权及其地上附着物在其使用年限内可以转让、出租、抵押和其他合法经营活动。



　　第六条　县级以上国土资源管理部门负责本细则在辖区内的实施和监督检查。



第二章　集体建设用地流转



　　第七条　集体建设用地首次流转，必须由出让者（农村集体所有独立核算经济组织）与使用者订立流转合同，确定土地使用年限，其最高使用年限不得超过同类用途的国有土地使用权的最高使用年限。再次流转的年限不得超过首次流转的剩余年限。



　　第八条　流转地块的用途为原批准机关批准的用途，使用者不得擅自改变。如需改变的，应当取得土地所有者的同意，并经所在地县级以上国土资源管理部门和城市规划主管部门的批准，重新签订流转合同，办理变更登记手续。



　　第九条　集体建设用地的流转应遵循平等、自愿、公平、有偿原则，由土地所有者和使用者签订国土资源管理部门统一印制的流转合同。



　　第十条　集体建设用地流转合同签订前，土地所有者与使用者就土地使用年期届满时，地上建筑物及附着物的权属归属必须达成协议，并在流转合同中详细说明。



　　集体建设用地再次流转时，其地上建筑物及附着物随之流转；地上建筑物及附着物转让时，其使用范围内的土地使用权随之流转。



　　第十一条　集体建设用地流转可以采取协议、招标、挂牌或拍卖方式。经营性用地（即商铺、市场、加油站、宾馆酒店、文化娱乐设施等项目用地）必须通过所在地政府指定的土地交易机构，公开挂牌或招标、拍卖方式流转。



　　第十二条　土地使用者须在流转合同规定的条件和时限内完成建设。超过规定仍未建设，土地所有者有权解除流转合同。


　　第十三条　集体建设用地流转双方应在流转合同中约定土地有偿使用费的支付方式，即一次性支付或分期支付。



　　第十四条　集体建设用地再次流转的，由再次流转双方签订流转合同，首次流转合同的权利义务随之转移。




第三章　集体建设用地流转管理



　　第十五条　集体建设用地首次流转按下列程序办理：


　　（一）已办理建设用地批准手续未建设的用地，由集体土地所有者提出申请并提供集体土地所有者同意流转的文件、流转双方签订的流转合同和有效的身份证明文件，按现行的供地程序报县级以上国土资源管理部门办理。



　　（二）已建设的集体建设用地，由集体所有者提出申请，提供地上物所有者和集体土地所有者同意流转证明文件以及流转双方签订的流转合同、房屋产权证明、有效身份证明文件，按现行土地交易的程序，报县级以上土地交易机构办理。



　　第十六条　集体建设用地再次流转按下列程序办理：



　　流转双方持土地使用证、房屋产权证明和双方签订的合同文件和有效的身份证明文件，到县级以上土地交易机构按现行的土地交易程序办理流转手续。



　　未付清集体建设用地流转有偿使用费的用地再次流转，须提供土地所有者同意再次流转的书面文件。



　　第十七条　集体建设用地再次流转时，需改变原土地用途的，依照本细则第八条规定由受让方办理相关手续。



　　第十八条　未经批准为建设用地的农村其他土地不得流转或变相流转。私下流转的当非法占地和买卖土地处理。



　　第十九条　因公共建设需要，政府征用已流转建设用地的，按国家有关征地程序办理，并根据使用年期和土地开发利用情况给予相应补偿。土地所有者和使用者应当服从，不得阻挠。



第四章　集体建设用地权属登记





　　第二十条　集体土地在批准为集体建设用地前，须先确定土地所有权，领取集体土地所有权证。



　　第二十一条　县级以上国土资源管理部门对集体建设用地土地所有权和使用权进行调查，经同级人民政府审核批准后核发集体土地所有权证和土地使用证。



　　第二十二条　集体建设用地首次流转的，由接受流转方持建设用地批准文件、土地所有权证书或权属资料，流转合同、流转批文等文件向所在地县级以上国土资源管理部门申请办理土地登记，确定土地使用权。



　　第二十三条　依照本细则流转的集体建设用地使用权可设定抵押，抵押额度由抵押人和抵押权人双方约定。抵押双方应在签订抵押合同30日内持抵押合同、土地使用证等文件到县级以上国土资源管理部门办理抵押登记。但采取分期支付土地使用费的，在土地使用费全部支付前土地使用权不能设定抵押。



　　集体建设用地抵押，应取得集体建设用地所有者的书面同意。



　　设定土地使用权抵押，其地上建筑物随之抵押，并分别到国土资源管理部门和房产部门办理抵押登记。



　　第二十四条　集体建设用地流转合同约定的使用期届满，土地使用权由土地所有者收回，其地上建筑物按流转合同约定处理。土地使用者和土地所有者应在使用期届满30日内持土地所有权证和土地使用证到县级以上国土资源管理部门办理土地使用权流转注销登记。



　　第二十五条　土地使用者要求续期的，应在土地使用期届满60日内，与土地所有者签订续期合同，按第十五、十六条相关规定到县级以上国土资源管理部门办理有关手续并进行变更登记。





第五章　集体建设用地价格和收益管理





　　第二十六条　县级以上国土资源管理部门负责所辖区域的集体建设用地的地价管理，组织地价评估，制定基准地价标准，报同级人民政府公布执行。基准地价应定期更新、公布。



　　第二十七条　县级以上国土资源管理部门按同地段国有土地使用权出让金标准为基础计收土地流转收益金。



　　第二十八条　集体建设用地首次流转时，土地所有者必须向所在地县级以上国土资源管理部门一次性缴纳土地流转收益金，土地流转收益金按出让金标准下限的10%计收。工业用地免收土地流转收益金。



　　第二十九条　集体建设用地再次流转的，土地流转方须向所在地县级以上国土资源管理部门缴纳土地流转增值费，缴纳标准按增值部分的20%计收。



　　第三十条　收取的集体建设用地流转收益金、土地增值费作为政府土地收益。具体分配办法由县级以上人民政府财政部门制定，报同级人民政府批准后执行。



　　第三十一条　集体建设用地流转收益金和土地增值费必须缴入财政专户，实行收支两条线管理。





第六章　附　则



　　第三十二条　国家和省对集体建设用地流转管理有新规定的，从其规定。



　　第三十三条　农村居民住宅的集体建设用地管理，按法律法规规定执行。



　　第三十四条　已流转的集体建设用地，可依照有关规定转为国有土地。



　　第三十五条　本办法由江门市国土资源局负责解释。



　　第三十六条　本办法自颁布之日起施行。


人民主权：卢梭与贡斯当之比较

秦前红 武立强


摘要：在自由主义发展史上，卢梭和贡斯当的辩论具有象征意义。本文以“人民主权”为切入点，在“公意”、主权的界限、主权实现的方式以及对自由理解的分歧等方面对卢梭和贡斯当的政治法律思想进行了较为深入地比较，借以厘清人民主权的内涵。

关键词：卢梭 贡斯当 人民主权 自由主义

历史总是阴差阳错，令人难以捉摸——即使最美好的动机也可能带来灾难性的后果；同时代对相同问题展开激烈讨论的两人却素昧生平从未谋面。他们就是本文我们将要论及的法国人卢梭和贡斯当。
让·雅克·卢梭（J·J·Rousseau）生于1712年，卒于1778年；邦雅曼·贡斯当（Benjamin Constant）则稍晚于卢梭，1767年生于洛桑，终于1830年。二人都被后人视为是十八世纪思想启蒙运动的杰出代表、自由主义的奠基人和法国大革命的理论导师。在历史铺就的舞台上，他们给世界留下了不朽的精神财富。然而在这一舞台上他们所扮演的角色却迥然有别。卢梭在人们印象中是一位孤独的思考者；而贡斯当则更多的是一位不屈的抗争者。二者在政治思想史上的形象因与大革命的联系而流传于世。
启蒙运动约略从17世纪末叶开始，涵盖18世纪，而以法国大革命为其颠峰。这段时期涌现了大批杰出的思想家，他们所共同蕴藉的精神氛围，包括宗教宽容、经济自由、分权制衡的民主政府等等，在思想史上开创了政治自由主义。然而在思想启蒙运动先驱者和自由主义奠基人内部，他们的主张不尽相同。在他们内部的分歧中，卢梭和贡斯当的辩论是具有象征意义的。我们对处于同时代的两位法国思想巨擘进行比较研究，对于厘清自由主义和极权主义的理论分野和历史发展脉络，对于我国现阶段的政治改革无疑具有十分重要参考价值。
笔者在此仅以“人民主权”理论为切入点，力图对两者的政治思想的异同发表一些拙见，以期达到抛砖引玉之功效。之所以选择“人民主权”为论述基点，主要是基于以下两点考虑：第一，卢梭以其“人民主权”理论开创了政治权力合法性讨论的历史先河，①并吸引人们以无所畏惧的自我牺牲精神为此浴血奋战，在历史上留下了空前绝后的影响。同时许多人对卢梭的人民主权理论缺乏深刻的认识；而贡斯当在以“人民主权”来界定政治权力时候则采用了明显有别于卢梭的思想方法。第二，卢梭的“人民主权”理论是其社会契约思想和公意观念的逻辑结果；而贡斯当论述的“人民主权”则是基于其自由理念。对“人民主权”论述反映了他们的时代视野和理论重心，表现了二者的政治思想概貌。

一、人民主权的基础：“公意”与“普遍意志”
最早提出近现代意义上的“主权”概念的应该是法国思想家让·布丹（1530——1596）。
在其《国家论六卷》中，他首次将“国家”和“主权”联系起来，认为主权是绝对永久的、至高无上的，可以不受法律的限制。在此后的17、18世纪，主权理论逐步发达，例如霍布斯主张绝对君主主权，洛克则从财产权的视角对主权给予了具有时代特征的诠释。然而，真正将主权赋予人民并使人民主权理论深入人心的是卢梭。人民主权学说在卢梭的政治哲学思想中具有重要的地位，可以说，“（卢梭的）人民主权理论是他的全部政治法律理论的精华所在”。①
卢梭的主权理论是以公意为基础的。他认为“主权……不外是公意的运用”。②公意理论是揭开卢梭人民主权理论面纱的“无形之手”。那么公意又是什么呢？在卢梭那里，它又与社会契约理论密不可分。在《社会契约论》第一卷，卢梭在否定强力能够给政治权威提供任何合法性和道德性的基础上引出了社会契约论，他说：“既然任何人对于自己的同类都没有任何天然的权威，既然强力并不能产生任何权利，于是便只剩下来约定才可以成为人间一切合法权威的基础。”③接下来卢梭论证了既能够保全自然状态下的自由，又能够以全部共同力量来卫护和保障人类的权利和财富的社会契约。他认为“如果我们抛开社会公约中的一切非本质的东西，我们就会发现社会公约可以简化为如下词句：我们每个人都以其自身及其全部的力量共同置于公意的最高指导之下，并且我们在共同体中接纳每一个成员作为全体之不可分割的一部分”。④在此公意赋予了共同体生命、意志及公共人格。共同体也因而脱离个人而成为了独立实体，公意是该实体的灵魂或精神。为了保证共同体的正义性，卢梭还区分了公意与众意的差别，认为众意是个别意志的总和，而公意则只着眼于公共的利益。“公意不能理解为公民多数人的意志，而应理解为公共利益的体现。众意可以通过不同公民集团所代表的不同利益之间的一致来体现；相反，公意作为人民意志的体现则只能是一致的，因此它也就总是正确的。”⑤社会契约和公意是互为表里的一对事物。社会契约是公意的外在表现形式，而公意则是社会契约的精神内核。正因为公意永恒正确、一致，主权也就是绝对的、至高无上的。卢梭认为“正如自然赋予了每个人以支配自己各部分的绝对权力一样，社会公约也赋予了政治体以支配它的各个成员的绝对权力”⑥。在深入探讨公意的基础上，卢梭归纳了主权的基本属性：（1）主权是不可转让的；（2）主权是不可分割的；（3）主权是不受限制的；①（4）主权不可被代表。②应该说，卢梭的人民主权理论很好地解决了从封建绝对主义国家政治权威向资产主义的自由主义政治权威过渡的合法性问题，为资产阶级掌握、分配政治权力提供了理论上的论证。他的这种思想顺应了历史发展潮流。但是，正如贡斯当认识到的那样，善良的动机并不必然产生美好的结果。
贡斯当是主张立宪的自由主义者。他在参与政治实践的过程中敏锐地觉察到卢梭的人民主权理论可能带来灾难性的后果。从本意上讲，贡斯当对卢梭的人民主权理论是心存矛盾的：一方面，卢梭为人们所提供的理论切中了封建绝对主义国家的要害，代表了当时希望获得个人解放的大众心理，而这也正是贡斯当希望实现的目标。另一方面，贡斯当对大革命中所出现的专制统治和恐怖主义者利用卢梭的人民主权理论为自己辩护的情形心有余悸。这种矛盾心理正是促使贡斯当对卢梭的人民主权理论不断批评和反思的根本原因。贡斯当深信人民主权原则，亦即“普遍意志高于任何特殊意志的原则是无可争议的”。③对于法国大革命后保守主义者借口人民主权原则在雅各宾派专政时期导致暴政而全盘否定这一原则的论调，贡斯当予以了坚决的反击。他强调，“世界上只有两中权力：一种是非法的，那就是暴力；另一种是合法的，那就是普遍意志”。④然而，贡斯当所理解的“普遍意志”与卢梭的“公意”却有很大不同。卢梭所理解的“公意”是彻底的人民公共利益的体现。他非常强调社会公正与公平，追求人类的平等。在卢梭那里，“人并不是有自知之明的苏格拉底式的理智的本体，而是从与社会的关系的角度、即从社会条件的角度来看待的。”⑤因此，公意就是作为社会组成部分的所有个体的利益和意志的反映。公意是最普遍的意志，是所有人的共同利益与意志表达的结果。社会各成员都平等地参与其中。因此卢梭认为主权属于全体人民，并且社会各成员（即社会契约的所有缔约者）都平等地享有主权。尽管贡斯当也承认人民主权是“普遍意志”的体现，并把“普遍意志”看作政治权威合法的唯一标准，但贡斯当为了充分地保护公民的财产权，贡斯当为人民主权的行使设置了限制——除了年龄以外公民还必须拥有一定的财产。无产者是不能够享有选举权和被选举权的。在贡斯当看来，他们虽然有强烈的爱国心，但“无产者的目标只是想得到一些财产”，“一切你允许的手段都会被用于这个目标……他们将使用这种不正当的手段而不是遵循人间正道——劳动——去追逐财产。这将成为他们堕落的根源，对国家来说则是动乱的根源。”⑥贡斯当相信亚里斯多德的论断——如果无产者享有政治权利，他们就可能会完全随心所欲，从而成为对社会造成破坏；他们会受到一个或一群掌权者的操纵，从而成为暴政的工具。①从本质上讲，贡斯当的人民主权并非所有人享有主权。只有有产者才享有主权，才可以享有选举自由和被选举的权利。
此外，贡斯当还对卢梭人民主权原则可能被用来论证某种前所未有的暴政保持了高度地警惕。他相信：“《社会契约论》那种狡猾的形而上学，在今天只能用来为各种各样的暴政——个人的、几个人的或所有人的暴政——提供武器和借口，使之以合法形式或通过大众暴力实施压迫。”②贡斯当是基于对雅各宾派专政和拿破仑的统治③的认识而得出上述结论的。关于卢梭和雅各宾派之间的关系，学者已有很多论述。有学者认为卢梭和雅各宾派之间的关系很复杂，简直有些扑朔迷离：这一方面是因为卢梭的思想本身就错综复杂，其中那些因素对雅各宾派起过作用很难确定；另一方面是因为雅各宾派本身也并非一个严密的政治组织，随着革命形势的变化，其纲领也经历了不同的发展阶段，要从中识别出卢梭的思想因素决非易事。但是，一般说来，凡是肯定卢梭与法国大革命之间关系的人普遍倾向于认为雅各宾派深受卢梭的影响。罗伯斯比尔毫无疑问就是深受卢梭的政治法律学说影响的一个代表人物，他曾写道：“我告诉你们：我懂得让·雅克宣布的一条最伟大的道德和政治真理：人民决不会真诚热爱那些不热爱他们的人，只有人民才是善良的、正直的、宽宏大量的，腐败和专制是那些蔑视人民的人与生俱来的狭隘属性。”④正因为罗伯斯比尔如此旗帜鲜明地主张自己是卢梭的忠实信徒，所以当雅各宾派在法国推行革命专制统治时，人们自然而然地将其归咎于卢梭的人民主权理论。
贡斯当不善于理性的逻辑思辨，但他用激扬的文字指出，卢梭人民主权理论在实际中可能导致一种与传统君主制迥然不同的独裁制度。⑤这是因为：第一，卢梭人民主权原则仅在理论上探讨了主权的归属，他并没有解决人民主权在现代国家应该如何实现的问题。在贡斯当看来，卢梭对人民主权实现讨论的缺失是一个致命的失误。任何主权都必须由具体个人行使，抽象的主权者本身并无法行使这一权力。它必须将权力委托给其他的社会主体，否则人民主权就会成为空谈⑥——贡斯当否决了卢梭赋予抽象主权者的政治属性。卢梭的人民主权要么是空中楼阁人们无法企及；要么为人篡夺，蜕化为公民自由的障碍，转化为极权主义的辩护词。第二，卢梭认为主权是不能转让的。他认为“权力可以转让而意志是不能转让的，主权既然不外是公意的运用，所以就永远不能转让”。⑦卢梭还批判了霍布斯关于权利可以转让的观点，说如果转让主权，就意味着出卖生命和自由。在卢梭看来人民既是君主又是臣民。对这一点贡斯当批评道；“实际上这两种关系（君主与臣民）经常混淆不清。权力为了迫使作为主权者的人民表达权力命令它所要表达的意志，可以很容易地压迫作为臣民的人民。”①第三，在主权无限，主权不能被代表的问题上，贡斯当指出卢梭犯了形而上学的错误。关于这一点下文还将展开论述。

二、人民主权的界限：绝对与相对
卢梭和贡斯当在主权是否有界限的问题上，有着明显的分歧。
我们知道，卢梭主权理论的灵魂是公意，并且他认为“公意永远是公正的，而永远以公共利益为依归”②，作为公意的体现和运用的主权没有并且不应当有外在的界限。“凡是公民能为国家所做的任何服务，一经主权者要求，就应该立即去做”。③“社会公约也赋予了政体以支配它的各个成员的绝对权力”。④主权是绝对的，它不受别的权力的限制。“主权者若是以一种为他自己所不得违背的法律来约束自己，那便是违反政治共同体的本性了”。⑤即使是社会契约本身也不能约束人民共同体。
卢梭认为对主权作任何的限制都是不可能的。既然主权是公意的体现和运用，是国家的灵魂，是受公意指导而建立起来的支配全体公民的绝对权力，那么在主权之上不会有更高的权力存在。从卢梭的理想来看，他试图构建一个完美的人类社会。在这一社会中人们应当享受自然状态下各种自由，人们在不能产生新的力量的情况下，只能将人类已有的力量进行重新的排列组合。于是人们就必须通过社会契约来整合社会力量，每个人把自己奉献给了共同体，而且这种奉献都是毫无保留的，因此实际上人们并没有因为这一奉献行为而损失什么，相反却得到了更大的自由。共同体也因人们的奉献行为而获得了强大的生命力。每一个公民都应对它尽所有的义务。为了保证共同体的正义性，社会约定赋予共同体这样的权力——“任何人拒不服从公意，全体就要逼迫他服从公意”。⑥
在社会契约之中，我们还可以解读到卢梭的强烈意愿——从社会契约中诞生的人类共同体是一种普遍的善，具有道德上的崇高性。因此对共同体的限制是不必要的。这也就是说，主权是没有必要限制的。卢梭的主权理论是对霍布斯、格劳秀斯的主权理论的反驳。霍布斯、格劳秀斯将主权赋予了君主，也就造成了君主的专制统治，从而侵害了人民的利益，因此这种主权是一种恶。卢梭则认为社会契约的结果不是人民将自己奉献给君主，而是人民之间相互奉献。由于每一个人都是平等地、毫无保留地奉献出了自己，所以实际上人们等于没有向谁献出自己。这样卢梭就把权力的所有者与行使者完美地合二为一了。社会契约的目的仅仅在于“能以全部共同的力量来卫护和保障每一个结合者的人身和财富，并且由于这一结合而使每一个与全体相联合的个人又只不过是在服从他本人，并且仍然像以往一样自由”。①在卢梭看来共同体是不可能侵犯公民的自由与权利的，公意是永恒正义的，所以对主权的限制是没有任何必要的。
在人民主权（其外化的形式即为公共权力）是否有界限的问题上，贡斯当的态度是鲜明而坚决的。他写道：“如果你确信人民主权不受限制，你等于随意创造并向人类社会抛出一个本身过度庞大的权力，不管它落到什么人手里，它必定构成一项罪恶。”②贡斯当认为人民主权必须受到限制。对人民主权的限制不仅是必要的而且也是可能的。
在贡斯当的早期著作中，他曾对人民主权原则表现出敌意。后来贡斯当对此作出了解释：在当时，危险的武器操纵在拿破仑手里，他借口人民授权于他，以此证明他过分的权力正当合理，因而便需要攻击人民主权，好反对那个滥用权力的人。③贡斯当是一位虔诚的自由主义信徒。他一生都在为自己的自由理念而奔波。在贡斯当看来，人民主权是普遍意志的体现，它的前提是公民自由。主权的行使不能超越公民享有的自由的限度，否则人民主权就会走向极权。人民主权所涉及的仅仅是政治权力归属及行使方式，而决不在任何意义上使政府能够合法地享有更大的权力。主权在本质上必须是有限度的。贡斯当认为卢梭的人民主权原则过于抽象了，没有为主权设定切实可行的行使方式。或许卢梭本人也根本没有打算对主权的行使具体化，因此贡斯当讥讽卢梭在这个问题上犯了常识性的错误：任何主权都必须要由具体个人行使，抽象的主权者本身无法行使这一权力，这项权力必须委托出去。这样卢梭赋予抽象的主权者的那些属性便不复存在了。贡斯当旗帜鲜明地表达了自己的态度：“人民主权并非不受限制，相反，它应被约束在正义和个人权利所限定的范围之内。”④
为了保障公民的自由，贡斯当认为必须在多种层次上对人民主权原则加以限制，必须给人民主权划定一个界限，对人民主权进行规制。首先，在政治理念上必须树立这样的观念：“世上没有不受限制的权力，不管是人民的权力，还是那些自称人民的代表的人的权力，不管是拥有什么称号的君主的权力，还是最后根据统治方式不同而表达着人民意志或君主意志的法律的权力，都要受到权力得以产生的同一范围的结束”。⑤人民主权第二个限制来源于“那个使公认的真理合法化的力量——舆论。”⑥最后，作为主权外化的政府权力必须受到以下限制：（1）宪法的限制。“宪法本身是一种对权力不信任的行为：它为权威设定了限制。”⑦（2）权力分立与制衡的限制；（3）外部限制；即明确划定政府权限的范围以及个人在社会中不得侵犯的权利。⑧
三、人民主权的实现：直接民主与间接民主
主权在本质上说是追求利益的意志的体现。卢梭称之为“公意”；贡斯当则认为是“普遍意志”。既然主权是意志的体现，那么公民的意志应当如何汇入主权，形成“属于人民的主权”，就成为卢梭和贡斯当都不能回避的问题。他们都必须在意志和社会主体之间构筑一座桥梁，使主权与意志连接起来。
近代以来，民主取代暴力成为了政治权力合法的唯一标准。任何主权的享有者或行使者都必须以民主的方式来获得认可，否则将被视为非法。由此可见民主是连结意志和主权的纽带。在这种意义上讲，民主是汇集意志的工具。在实现民主的形式上，卢梭和贡斯当所持的观点是截然不同的。
卢梭忠实地信奉直接民主，对代议制持强烈批评态度。他认为主权在本质是由公意构成的，而意志又是绝不可以代表的。“它只能同一个意志，或者是另一意志，而绝不能有什么中间的东西。”①所以主权只能由人民直接表达，而决不可能被代表。议员不能被视为是人民的代表，而只能是人民的办事员。他认为代议制“起源于封建政府，起源于那种使‘人’屈辱并使‘人’这个名称丧失尊严的，既罪恶而又荒谬的政府制度。”代议制造成的结果必然是“爱国心的冷却，私人利益的活动、国家的庞大、征服、政府的滥用权力。”在卢梭看来，自由应当意味着自主，而代议制恰恰违背了这一自由原则，在此制度下人民就会丧失自主。他批评英国的代议制度：“英国人民自以为是自由的；他们是大错特错了。他们只有在选举国会议员的期间，才是自由的，议员一旦选出之后，他们就是奴隶，他们就等于零了”。②
卢梭对古希腊和古罗马的直接民主制度推崇备至。他写道：“在古代共和国希腊里，而且甚至于在古代的君主国（罗马）里，人民是从不曾有过代表的，他们并不知道有这样的一个名词。”③ “在希腊人那里，凡是人民所需要做的事情都由人民自己亲自去做；他们不断地在广场上集会。他们生活在温和的气候里，他们绝不贪求；奴隶们在做他们的劳动；他们的大事只是自己的自由。”
而卢梭之所以对直接民主情有独钟，除了直接民主制是其社会契约理论及公意理论的合理的推演结果以外，还有一个重要原因就是卢梭对其出生地日内瓦的童年记忆。当时的日内瓦人口不足24000人，散居在30个左右的村落，但它却拥有自己的主权，是欧洲最富庶的城邦。日内瓦不承认世袭地位，选举官员时一律平等，没有家族和财富的等级限制，官员也不领取报酬。在这一袖珍国家，人民和睦相处共享幸福。尽管卢梭16岁就离开了家园，日内瓦的政治模式却在卢梭心中留下了深深的烙印，成为日后卢梭心目中的共和国的生活原型。①正如列奥·斯特劳斯和瑟夫·克罗波西主编的《政治哲学》所指出的那样：“卢梭政治思想所瞄准的不是现在，而是人类过去的幸福的自由状态。”②
与卢梭不同，贡斯当心中充满了对英国的代议制度的景仰之情。1783年到1785年，贡斯当负笈与卢苏格兰爱丁堡大学。这恰恰是苏格兰启蒙运动达到高潮的时期。亚当·斯密等苏格兰启蒙思想家的思想深深地打动了年轻的贡斯当的心；从此贡斯当对英国文化与政治制度的迷恋终生不渝。1815年，贡斯当出版了《论适用于所有代议制政府的政治原则》一书。在这本书中，他不惜笔墨地论述了人民主权、君主制下君主权力的性质、大臣的责任等等一系列英式代议制政府的政治原则。此文发表于1815年拿破仑百日政变期间，当时贡斯当作为拿破仑邀请的议员，正为他草拟一部宪法。贡斯当选择在此时发表本书，其以英国政制改造法国社会之心也就昭然若揭了。
贡斯当对直接民主的批判，是与他的自由观念密切相关的。他区分了古代自由和现代自由，并认为两者的重要区别之一就是现代自由意味着公民权的淡化。在现代社会，古代那种人民直接参与政治生活的历史背景、社会条件已不复存在了，人民只能以代议制的方式行使主权。①
现在看来，卢梭的直接民主理论显然不能满足现代民族国家政治运作的需求。就连卢梭自己也不无遗憾的说：“除非城邦非常小，否则，主权者今后不可能在我们中间继续行使他自己的权利。”④而贡斯当基于其对古代自由和现代自由的认识而推崇的代议制民主则顺应了现代社会—国家相分离的政治权力运作模式的历史发展潮流。

四、人民主权的归宿：积极自由与消极自由⑤
卢梭和贡斯当都极其珍视人类的自由。他们人民主权理论的归宿也都在于公民自由。卢梭酷爱自由。他在《社会契约论》第一章卷首不无遗憾地写道：“人生而自由，但却无往不在枷锁之中。”⑥他认为“放弃自己的自由，就是放弃自己做人的资格，就是放弃人类的权利，甚至就是放弃自己的义务……这样一种弃权是不合人性的”。⑦卢梭社会契约的宗旨就在于：“要寻找一种结合的形式，使它能以全部共同的力量来卫护和保障每个结合者的人身和财富，并且由于这一结合而使每一个与全体相联合的个人又只不过是在服从自己本人，并且仍然像以往一样地自由。”⑧
贡斯当也是一位虔诚的自由主义者，自由是他的最高信仰。贡斯当毕生都在为自己的自由理念而奔波奋斗。他的政治立场曾多次变化，但他一直忠实于立宪的主张，忠实于自由的理想。他抨击雅各宾派的专制，批评拿破仑的独裁，组建自由党参与政治斗争，并因此而成为欧洲自由党的榜样。①这一切都是基于他是自由理想。
虽然卢梭和贡斯当都以自由为自己政治思想特别是人民主权理论的归宿，但由于他们对自由的理解的不同而使人民主权的结果也大相径庭。在卢梭那里，自由意味着“自主”，即每个人应当成为自己的主人。“一个人一旦达到有理智的年龄，可以自行判断维护自己生存的适当方法时，他就从这时成为自己的主人。”②卢梭关于自由的涵义在本质上就是伯林所称谓的积极自由。他从日内瓦和古代雅典的政治制度那里觅得了灵感，认为自由和被统治之间并不存在内在的矛盾，两者可以达到完美地谐和统一，并且他断言人们只有在参与社会政治生活中才能获得最完美的自由。
贡斯当强烈地批判了卢梭自由观念。贡斯当说：“人们不可能建立抽象的观念，幻想着能增加个人自由的总量；更不用说归给它一种无限的适用性。公民团体是主权者，只是在这个意义上，即任何人、宗派、协会，都不可僭称拥有非经人民授予的主权。但有一部分人类生活，必须保持其个性与独立性，应当有权独立于所有社会控制之外。卢梭没有认识到这一基本的真理，他的错误的结果，就是其《社会契约论》，尽管经常乞灵于对自由的支持，却是一切专制主义最可怕的同盟。”③贡斯当在此基础上论述了他的自由理论——关于古代人的自由和现代人的自由的理论。他认为古代人的自由和现代人的自由是不同的。在雅典和罗马，自由主要是一种公民资格，即参与公共事务辩论与决策的权利。由于古代城邦国家领土狭小，贸易不发达，特别是由于奴隶制为自由人提供了闲暇，古代人生活的主要内容是公共生活。而在现代，国家的疆域扩大了，人口数量增多了，商业贸易也发达了，现代人过着与古代人完全不同的生活。政治在人们的生活的地位下降了。人们也愈来愈从私人生活中获得了价值得实现。同时由于国家疆域扩大，个人在政治生活中的所占的份额也就相对减少了。贡斯当认识到古代人的自由和现代人的自由是完全不同的——“古代人的目标是在共同祖国的公民中分享社会权力：这就是他们所称谓的自由。而现代人的目标是享受有保障的私人快乐；他们把对这些私人快乐的制度保障称作自由。”④他认为：“在古代人那里，个人在公共事务中几乎永远是主权者，但在所有私人关系中却是奴隶。”⑤现代人则正好相反，他们虽然在国家中可能是“兼职公民”，但在私人生活领域他们却绝对拒绝国家权力的侵蚀。他认为卢梭犯了与古代人相同的错误，即“误将社会机构的权威当作自由”。⑥

五、结语
通过对卢梭和贡斯当主权理论的比较，我们不难发现发现：卢梭强调主权在民的意图就是要建立一个“强势”国家，希望通过扩大国家权力来整合社会，借国家权力保障公民权利与自由。他虽然批判霍布斯的“利维坦”，但用于取代“利维坦”的方式仍然没有脱离霍布斯的窠臼。不同是霍布斯将主权交给了君主，而卢梭将其赋予了通过契约建立的政府。但是无论是君主政府还是契约政府，公民（或臣民）都是没有武器去对抗的。如果霍布斯的君主还存在权力滥用的可能性的话，卢梭则论证了契约政府的完全德性，他以前提的道德性掩盖了结果可能存在的非正义性。贡斯当在革命是实践中认识到了卢梭主权理论所导致的不良后果，因而极力主张为主权设立围墙，以免人民主权成为另一种“利维坦”。
由主权理论推演到政治思想领域，卢梭的政治哲学开创了一个时代。左右翼学者一致认为他是“共和主义政治理论的奠基人”（哈贝马斯语）。但是人们对卢梭的革命者形象一直的心存疑虑的。贡斯当就是其中的佼佼者。他在浪漫的法兰西革命浪潮中保持了头脑得清醒。
贡斯当积极地投身于法国大革命的洪流，并与大革命中的许多风云人物如拿破仑等保持过密切的关系。他清醒地意识到卢梭思想可能带来灾难性的后果——“公意”可能演化为“众意”或“私意”；人民主权也可能蜕化为极权统治。不幸的是贡斯当对卢梭的质疑在当时的法国并没有引起人们的普遍关注。只有到二战以后，西方自由主义者对法西斯主义、极权主义进行反思，大致勾勒出以卢梭为起点，中经康德和黑格尔，最后发展出当代极权主义的线条时，贡斯当才在这里觅得了知音。