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我国台湾地区“公共设施保留地”中的建筑管制——兼谈我国规划法上的违法建筑管辖

刘建昆


　　我国《城乡规划法》实施规划许可制度，通过规划许可制度（发放《建设工程规划许可证》）控制城市规划区的建筑、实施对违法建设行为的管制。《城乡规划法》第六十四条、六十五条、六十六条分别规定了违法建筑的行政处理、乡村违法建筑的管辖、临时建筑违法的行政处理。

　　但是，实际上，规划控制和规划许可管制不过是建筑物管制的一个方面，而且是多环节的间接的管制。当法律上对特定的区域的违法建筑有明确的行政处理规定的时候，应当优先适用法律的规定而不是规划管制。值得注意的一个问题是，既然在《公路法》和《水法》上都存在“预定的公物”，那么在城市建设领域是否也有共同的制度？我国现行立法上似乎没有类似的规定，因为长期以来，规划行政部门与城市建设行政部门、城市管理行政部门在主体上和合一的。实际上，在我国台湾地区，有一种“公共设施保留地”，被规划为“公共设施保留地”的地块，实施建设管制。这种建设管制，在学理上应大部分属于“预定的公物”的管制，因而属于公物警察权的特别保护，限制所有权人的使用行为。

　　台湾地区的所谓“公共设施保留地”是经过都市计画保留做为道路、公园、绿地、广场、学校、机关、体育场等专案使用，系根据人口及产业分布，并预测未来二十五年的发展需要，选择适当的地点所预先划设的。这些土地大部分是私有的，都市计画公布实施后，就受到使用管制。《都市计画法》第四十二条：“都市计画地区范围内，应视实际情况，分别设置左列公共设施用地：道路、公园、绿地、广场、儿童游乐场、民用航空站、停车场所、河道及港埠用地。二、学校、社教机关、体育场所、市场、医疗卫生机构及机关用地。三、上下水道、邮政、电信、变电所及其他公用事业用地。四、本章规定之其他公共设施用地。”可以看出，这些所谓“公共设施”绝大部分属于行政法上的公物。当然也有一部分是“公营造物”（相当于事业单位）或者民营化的公共事业，而在有些国家和地区，公营造物也属于广义的公物。

　　经指定的“公共设施保留地”有使用限制，不得为妨碍其制定目的的使用，如修建永久性建筑物；但可以修建临时建筑。《都市计画法》第五十一条：“依本法指定之公共设施保留地，不得为妨碍其指定目的之使用。但得继续为原来之使用或改为妨碍目的较轻之使用。”第五十条：“公共设施保留地在未取得前，得申请为临时建筑使用。”《都市计划公共设施保留地临时建筑使用办法》第四条规定：“公共设施保留地临时建筑不得妨碍既成巷路之通行，邻近之土地使用分区及其他法令规定之禁止或限制建筑事项，并以左列建筑使用为限：一　临时建筑权利人之自用住宅。二　菇寮、花棚、养鱼池及其他供农业使用之建筑物。三　小型游泳池、运动设施及其他供社区游憩使用之建筑物。四　幼稚园、托儿所、简易汽车驾驶训练场。五　临时摊贩集中场。六　停车场及其他交通服务设施使用之建筑物。七　其他依都市计划法第五十一条规定得使用之建筑物。前项建筑使用细目、建蔽率及最大建筑面积限制，由直辖市、县 (市) 政府依当地情形及公共设施兴辟计划订定之。”地方规章据此做出更为详尽的规定，如“台南县都市计划公共设施保留地临时建筑使用管制要点”规定：临时建筑权利人自用之住宅，菇寮，花棚等，建蔽率（建筑物在基地上的最大投影面积与基地面积的比率）不得超过百分之三十，不得超过300平方米。

　　《都市计画法》规定“前项临时建筑之权利人，经地方政府通知开辟公共设施并限期拆除回复原状时，应自行无条件拆除；其不自行拆除者，予以强制拆除。”《都市计划公共设施保留地临时建筑使用办法》规定“其所需雇工拆除费用，由临时建筑权利人负担。”对当事人违反“公共设施保留地”实施禁建、临时建筑许可、超限等方面规定，《公共设施保留地临时建筑擅自变更使用处理原则》规定“其有擅自变更使用者，应限期恢回原状，逾期不为恢复原状，依行政执行法执行之。但变更使用有建造行为而形成为建筑物者，依《违章建筑处理办法》执行之。”

　　综上，在城市建设领域“预定的公物”也是存在的。实际上台湾地区在“公共设施保留地”实施建筑管制之外，尚有规划区的全面建筑管制、基于土地功能分区的建筑管制、旧城改造中的建筑管制等制度。根据我国“相对集中行政处罚权”的有关规定，城市管理部门在城市建成区和规划区执行部分或者全部的城市规划执法，这种模糊的“相对集中”很不科学。如实务上确有将规划执法同城管执法区别的必要，立法中应作出更为明确的职权划分，即建立“预定的公物”管制制度，规定城管针对道路、绿化等方面“预定的公物”实施建筑管制执法，这样才比较合乎公物法上“公物警察权”的学理。

二○○九年十一月一日




吉林省财政厅


吉林省财政厅关于印发《吉林省省级政府采购运行规程暂行规定》的通知
吉林省财政厅
吉财采购(2001)3号




省委各部委、省政府各厅委、各直属机构、各所属事业单位，各人民团体，各民主党
派，省人大常委会办公厅，省政协办公厅，省纪检委办公厅，省法院，省检察院：
为推行政府采购制度，规范政府采购行为，保证政府采购工作有序进行，根据财政部《关于进一步加强地方政府采购管理工作的通知》（财库〔2000〕12号）的有关规定，结合我省实际，现将《吉林省省级政府采购运行规程暂行规定》印发给你们，请遵照执行。执行中如发现问题，望及时函告我厅。


第一章 总则
第一条 为了建立规范的政府采购运行机制，促进政府采购活动公开、公正、公平地开展，根据国家有关规定，制定本规定。
第二条 省财政厅政府采购管理工作办公室（以下统称政府采购办）每年的第四季度负责编制下一年度省级政府采购目录，经批准后在指定的媒体上公布。
第三条 省委各部委、省政府各厅委、各直属机构、各所属事业单位，各人民团体，各民主党派，省人大常委会办公厅，省政协办公厅，省纪检委办公厅，省法院，省检察院（以下统称采购单位），使用财政性资金（包括预算内资金和预算外专户资金）和自筹资金办理的政府采购适用于本规定。
预算内资金是指财政预算安排的资金和预算执行中追加的资金。
预算外资金是指按规定缴入财政专户和经省财政厅批准留用的资金。
第四条 采购执行机构单项采购或批量采购金额达到政府或省财政厅规定的限额标准（以下统称门槛价）以上的采购项目，应当实行公开招标或邀请招标的采购方式。
第五条 因特殊原因，需要实行竞争性谈判、询价和单一来源等采购方式的，应当在采购活动开始前，报经政府采购管理机关批准后执行。
在同一年度里，各采购单位对同一采购项目原则上不得采购两次以上。
第六条 低于门槛价以下的采购项目的采购方式及管理办法，由省财政厅另行规定（在规定出台之前暂时自行采购）。

第二章 组织机构与管理
第七条 采购执行机构分为集中采购执行机构和采购单位。省财政厅政府采购中心和省直机关事务管理局政府采购中心是省级政府采购管理部门的集中采购执行机构，负责各项政府采购活动的组织与实施。
第八条 集中采购执行机构是指省政府或省财政厅为组织实施政府采购活动而设立的专职机构。主要职责是：
（一）组织实施集中采购；
（二）组织由财政拨款的大型政府采购活动；
（三）受采购单位委托，代其组织采购事宜；
（四）办理政府采购管理机关交办的其他政府采购事务。
第九条 采购单位是指集中采购执行机构以外的采购机构。主要职责是：组织实施分散采购。
第十条 政府采购办是采购执行机构的管理部门，主要职责是：
（一）拟定政府采购政策；
（二）管理和监督政府采购活动；
（三）审批管理进入省级政府采购市场的供应商资格；
（四）审批社会中介机构取得省级政府采购业务的代理资格；
（五）拟定并调整省级政府集中采购目录和公开招标采购范围的限额标准；
（六）编制省级年度政府采购预算；
（七）批复年度政府采购计划；
（八）处理省级政府采购中的投诉事项；
（九）调整集中采购执行机构的政府采购任务；
（十）办理省政府及财政厅交办的其他政府采购事务。

第三章 政府采购管理程序
第十一条 政府采购管理程序包括下列主要步骤：
（一）编制政府采购预算；
（二）编制并批复政府采购计划；
（三）确定采购方式；
（四）订立及履行采购合同；
（五）验收；
（六）结算。
第十二条 采购单位在编制年度收支预算时，应按照省财政厅编制年度预算的要求及批准的部门预算（或财务收支计划）确定采购预算。
第十三条 政府采购办要依据省财政厅批复的部门预算（含政府采购预算），按品目或项目汇总编制并批复省级年度政府采购计划。
政府采购计划是政府采购预算的具体实施方案，也是年度政府采购执行和考核的依据。
第十四条 采购单位的政府采购计划按以下要求报送：
（一）年度政府采购计划的报送。
采购单位报送采购计划时，凡涉及到当年公布的采购目录内门槛价以上的项目，要按货物、工程或服务类别细分年度预算，并在省财政厅批复年度预算20日内，单独编报年度政府采购计划，填报《吉林省省级政府采购计划表》（以下统称《计划表》，见附件1），本表一式两份，单位留存一份，报预算主管部门一份，无预算主管部门的采购单位直接报送省财政厅。
采购单位的预算主管部门要指定专人负责汇总基层报表，收到基层报表5日内向省财政厅主管业务处（室）（以下统称主管处）和政府采购办分别报送《吉林省省级政府采购计划汇总表》（以下统称《汇总表》，见附件2）并附所属基层单位《计划表》。
主管处对预算主管部门《汇总表》进行审查，并于收到预算主管部门汇总表5日内将审查意见（附基层单位《计划表》）送政府采购办。按规定的程序经批准后，向采购单位下发《吉林省省级政府采购计划批复》（见附件3）。
（二）临时政府采购计划的报送。
采购单位预算执行过程中新增的政府采购项目，由采购单位填报《吉林省省级临时政府采购计划表》（见附件4），报送政府采购办审批。
（三）政府采购月份执行计划的报送。
1．采购单位和采购单位预算主管部门要指定专人，根据省财政厅批准的年度预算和政府采购办批复的省级政府采购年度计划，按月报送政府采购执行计划。具体报送时间和办法按年度政府采购计划的报送要求办理。
2．采购单位报送的月份执行计划，应是本月已经确定要购置且采购资金已经落实的项目，按规定应办理专控商品审批的采购项目，应办理专控商品审批手续。没有专控商品审批手续，不能下达政府采购月份执行计划。
第十五条 政府采购办要根据批准的年度预算和采购计划，对采购清单审核无误后，确定具体采购方式和承办机构。其中，属于集中采购的项目，由政府采购办向集中采购执行机构发出《吉林省省级政府采购任务通知书》（见附件5），集中采购执行机构按要求组织采购。
第十六条 集中采购执行机构要按照政府采购计划中确定的采购范围和方式组织采购活动。
第十七条 政府采购项目在确定中标供应商后均应签订合同，合同订立程序按照《政府采购合同监督暂行办法》的有关规定执行。
第十八条 政府采购合同内容一经确定，采购执行机构应将合同草案的有关文件报政府采购办。政府采购办收到合同草案后7个工作日内如无异议，采购执行机构方可签订合同。
第十九条 政府采购合同订立后7日内，采购执行机构应将合同副本报政府采购办备案。
第二十条 政府采购管理机关应对合同履行时的政府采购情况进行监督检查。
第二十一条 政府采购合同需要变更或终止的，采购执行单位应将变更或终止的理由及时书面报政府采购办。
第二十二条 政府采购资金划拨程序：
（一）年初已经批准的政府采购资金的划拨。
属于预算内的政府采购资金，由国库处总预算会计直接支付供应商。属于预算外专户的政府采购资金，先从预算外专户将采购资金划转到国库处总预算会计帐户，再由国库统一支付供应商。属于自筹的政府采购资金，在采购活动实施之前，由政府采购办向采购单位下发《吉林省省级政府采购资金划拨通知单》（以下统称《通知单》，见附件6），各采购单位于《通知单》下发5日内，负责将自筹资金足额划拨到国库帐户。汇款单位名称：吉林省财政厅，帐号：25100001，开户行：人民银行长春中心支行，用途：政府采购。
（二）追加的采购项目和采购资金的划拨。
预算执行中追加的采购项目和采购资金，由国库处总预算会计在额度内直接支付供应商。
第二十三条 政府采购资金结算程序：
（一）采购单位和集中采购执行机构应按标书或合同约定的时间、地点和方式组织专业人员对所购货物、服务或工程进行验收，据实填报《吉林省省级政府采购验收报告单》（以下统称《验收单》见附件7）。
（二）供应商供货完毕，填报《吉林省省级政府采购资金支付申请书》（以下统称《申请书》见附件8），持采购单位和集中采购执行机构共同签发的《验收单》、《申请书》、质量验收报告和合同及合同约定的付款条件所要求的全部文件副本，向政府采购办提出资金支付申请。政府采购办的主管人员，根据标书、合同、《验收单》和《申请书》等必要的结算手续，审核无误后，填制《吉林省省级政府采购资金支付审核单》（见附件9），按规定的程序批准后，向国库总预算会计开出《吉林省省级政府采购资金专用拨款入帐通知单》（以下统称《拨款入帐通知单》，见附件10），国库总预算会计根据《拨款入帐通知单》向供应商直接拨付政府采购资金，同时供应商应按标书或合同要求开具发票，发票由国库总预算会计转交采购单位，《验收单》和《申请书》由政府采购办留存。
（三）采购项目验收合格，资金支付完毕后，采购单位、采购单位主管部门、主管处和总预算会计凭《拨款入帐通知单》（视同财政拨款）作相关帐务处理。
（四）采购资金如有结余，政府采购办填写《吉林省省级政府采购结余资金返还通知单》（见附件11），有关具体返还办法按《吉林省省级政府采购资金使用管理暂行规定》执行。
第二十四条 特例采购审批。根据财政部《政府采购管理暂行办法》的规定，对列入当年采购目录的项目，因特殊原因不宜实行集中采购的，采购单位可向政府采购办提出书面特例申请，填报《吉林省省级政府特例采购审批表》（见附件12），经采购单位预算主管部门审核后指定专人，送政府采购办审批。政府采购办按照规定的程序批准后，下达《吉林省省级政府特例采购批复通知书》（见附件13），由采购单位自行组织采购。
第二十五条 特例采购经批准后，采购单位要按批复的采购方式自行组织采购，采购活动结束后5日内将采购情况随同《吉林省省级政府特例采购结果反馈表》（见附件14）报政府采购办和主管处备案。
第二十六条 防洪、救灾和抢险等情况下的应急采购项目，经省政府主管领导批准后，可由采购单位先行采购，但应在采购活动发生之日起5日内向政府采购办提出专门报告。

第四章 监督管理
第二十七条 政府采购办应当加强对政府采购活动的监督检查。重点内容是：
（一）政府采购活动是否符合有关法律、法规和规章制度的规定；
（二）政府采购是否严格按照批准的计划进行，有无超计划或无计划的采购行为；
（三）政府采购方式和程序是否符合规定；
（四）有关政府采购文件是否按规定报政府采购办备案；
（五）采购执行机构是否按规定的时间完成采购任务；
（六）政府采购合同的履行和采购资金拨付情况；
（七）应当监督检查的其他内容。
第二十八条 监察部门和审计部门应当依法对政府采购活动进行监督。其中，监察部门应当参与数额巨大或重大采购项目活动的监督。
第二十九条 政府采购办等部门在履行监督检查时，采购执行机构应当如实反映情况，提供有关资料，自觉接受监督检查。

第五章 附则
第三十条 凡以前发布的有关省级政府采购方面的规定与本规定相抵触的，均以本规定为准。
第三十一条 各市、州、县（市）财政部门可参照本规定制定具体管理办法。
第三十二条 本规定由省财政厅负责解释。
第三十三条 本规定自发布之日起施行。
附件：
1．《吉林省省级政府采购计划表》（略）
2．《吉林省省级政府采购计划汇总表》（略）
3．《吉林省省级政府采购计划批复》（略）
4．《吉林省省级临时政府采购计划表》（略）
5．《吉林省省级政府采购任务通知书》（略）
6．《吉林省省级政府采购资金划拨通知单》（略）
7．《吉林省省级政府采购验收报告单》（略）
8．《吉林省省级政府采购资金支付申请书》（略）
9．《吉林省省级政府采购资金支付审核单》（略）
10．《吉林省省级政府采购资金专用拨款入帐通知单》（略）
11．《吉林省省级政府采购结余资金返还通知单》（略）
12．《吉林省省级政府特例采购审批表》（略）
13．《吉林省省级政府特例采购批复通知书》（略）
14．《吉林省省级政府特例采购结果反馈表》（略）


2001年3月1日